10月的塞罕壩，天高云淡，秋色正濃。這里是中國北方最大的國家森林公園。13日，第一財(cái)經(jīng)記者在這里看到，一望無際的人工林林海披上了金黃色的外套，樹林嵬峨特立。
這里曾經(jīng)是“黃沙遮天日，飛鳥無棲樹”的荒漠沙地。半個世紀(jì)以來，老中青三代塞罕壩人造起了112萬畝的世界最大人工林，使當(dāng)?shù)厣指采w率高達(dá)80%，有用阻止了渾善達(dá)克沙地南侵，為京津修建起一道堅(jiān)實(shí)的生態(tài)屏障。
9月26日，中共中間辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體系體例總體方案》(下稱《總體方案》)提出，將山水林田湖草作為一個生命共同體，統(tǒng)籌考慮珍愛與行使。按照天然生態(tài)體系團(tuán)體性、體系性及其內(nèi)在規(guī)律，對國家公園執(zhí)行團(tuán)體珍愛、體系修復(fù)、綜合治理。
“這標(biāo)志著我國國家公園體系體例的頂層設(shè)計(jì)初步完成，國家公園建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。”中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長王毅日前對記者說。
“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和珍愛環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草體系治理，執(zhí)行最嚴(yán)酷的生態(tài)環(huán)境珍愛制度……”十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)了生態(tài)環(huán)境的緊張性。
交叉重疊、多頭管理、碎片化的天然資源管理和生態(tài)珍愛格局正在被徹底打破，代之而起的是科學(xué)定位、團(tuán)體珍愛、國家主導(dǎo)、共同參與的新模式。這為生態(tài)文明制度建設(shè)做了很好鋪墊。
中國國家公園體系體例試點(diǎn)區(qū)分布示意圖。資料來源：中國人與生物圈國家委員會
國家公園的地方與部門探索
中國人與生物圈國家委員會專家組成員郝耀華此前透露表現(xiàn)，被劃為國家公園的區(qū)域，一樣平常都具有國家生態(tài)安全屏障的作用，或是緊張的水源產(chǎn)流地、珍稀物種的珍愛地、生物多樣性和國家緊張文化遺產(chǎn)珍愛的優(yōu)先區(qū)域。國家公園屬于“國家”，是國家直接管理的生態(tài)珍愛區(qū)域，堪稱國家品牌，代表國家形象。
目前世界上已建立了近萬個國家公園，但各國對國家公園的內(nèi)涵界定不盡雷同，管理模式也多種多樣。
國家發(fā)改委、環(huán)境珍愛部、國家林業(yè)局、國家海洋局、水利部、國家文物局、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部委均參與國家公園開發(fā)建設(shè)，甚至有各自的國家公園。但在上述《總體方案》出臺之前，各部門對國家公園的內(nèi)涵、管理體系體例等始終未達(dá)成共識。
2007年6月，我國首個國家公園云南“香格里拉普達(dá)措國家公園”宣告成立。今年3月，中國人與生物圈國家委員會國家公園專家組，曾專門調(diào)研了位于云南省迪慶藏族自治州香格里拉縣的普達(dá)措國家公園體系體例試點(diǎn)區(qū)。據(jù)專家組介紹，調(diào)研分兩部分進(jìn)行，一方面實(shí)地考察了普達(dá)措的4個功能區(qū)：嚴(yán)酷珍愛區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)行使區(qū)。另一方面與地方各利益相干者進(jìn)行訪談交流。
早在10年前，普達(dá)措國家公園主管部門就率先提議了中國國家公園改革。改革的初衷是為了更好地珍愛生態(tài)，即在實(shí)現(xiàn)更大面積、更加規(guī)范的生態(tài)珍愛前提下，解決周邊社區(qū)的發(fā)展題目。
專家組介紹，成立普達(dá)措國家公園之前，當(dāng)?shù)卮迕袷杖氲停麄兛可匠陨剑苑拍痢⒉煞ツ静摹炀拥葹橹匾杖雭碓础．?dāng)?shù)亓洲r(nóng)交錯，人地矛盾加劇，社區(qū)發(fā)展和生態(tài)珍愛之間存在較為緊張的沖突，盜伐盜獵的征象時(shí)有發(fā)生。資源分布較為破碎化，亟待整合。
據(jù)第一財(cái)經(jīng)記者了解，2005年，迪慶州當(dāng)局開始探索國家公園管理模式google關(guān)鍵詞排名，成立碧塔海景區(qū)管理局和屬都湖景區(qū)管理局;2006年8月，普達(dá)措國家公園正式對外開放。同時(shí)，迪慶州當(dāng)局成立香格里拉普達(dá)措國家公園管理局;2008年，國家林業(yè)局批復(fù)云南省作為國家公園試點(diǎn)省。
之后的2009年，云南省當(dāng)局成立了由多個部門組成的國家公園專家委員會，出臺文件，明確建設(shè)目標(biāo)、措施和要求，印發(fā)了國家公園建設(shè)發(fā)展規(guī)劃;2010年，國家公園管理局對總體規(guī)劃進(jìn)行修編，并且通過了云南省當(dāng)局的審批，以此為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行國家公園建設(shè);2015年11月，《云南省國家公園管理?xiàng)l例》正式頒布，這是我國第一部關(guān)于國家公園管理的法規(guī)。
20世紀(jì)90年代初期，迪慶州中甸縣(香格里拉縣的前身)林業(yè)局成立部屬公司，開展生態(tài)云岫谷農(nóng)家院旅游營業(yè)。2012年11月，普達(dá)措國家公園成為國家5A級云岫谷農(nóng)家院旅游景區(qū)，昔時(shí)云岫谷農(nóng)家院旅游業(yè)收入突破2億元;2013年5月，云南省城市投資建設(shè)集團(tuán)有限公司入股迪慶州云岫谷農(nóng)家院旅游投資集團(tuán)。2016年，當(dāng)?shù)卦漆豆绒r(nóng)家院旅游業(yè)收入達(dá)到3.26億元，最大日接待游客數(shù)量1.7萬人。
迪慶州國家公園管理局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，通過改革上海展會設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了天然珍愛區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等資源的整合，普達(dá)措云岫谷農(nóng)家院旅業(yè)分公司接手負(fù)責(zé)云岫谷農(nóng)家院旅游開發(fā)事宜;林業(yè)部門回歸珍愛森林資源的職責(zé);州國家公園管理局負(fù)責(zé)規(guī)劃等事宜，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管和經(jīng)營的星散，對云岫谷農(nóng)家院旅游業(yè)的管理更加規(guī)范;實(shí)現(xiàn)社區(qū)反哺，對村民進(jìn)行資金補(bǔ)貼，進(jìn)步了村民生活水平，調(diào)動了社區(qū)生態(tài)珍愛的積極性;實(shí)現(xiàn)了與水利局、環(huán)保局等相干部門的監(jiān)測資料共享。
比如，早在2008年，普達(dá)措國家公園管理局就收回了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的馬匹，周邊社區(qū)村民的燒烤等對森林安全造成威脅的商業(yè)服務(wù)被取締，社區(qū)因此每年獲得100多萬元的反哺補(bǔ)貼。
“要問‘綠水青山就是金山銀山’，哪里踐行得最好，武夷山不說是第一，也應(yīng)該是之一。”中國人與生物圈國家委員會專家陳向軍說。
在武夷山國家公園體系體例試點(diǎn)區(qū)，當(dāng)?shù)匾陨鐓^(qū)發(fā)展促進(jìn)珍愛。2016年，武夷山市涉茶總產(chǎn)值年均增加6%以上(產(chǎn)值16.28多億元)，農(nóng)村居民人均可支配收入1.46萬元，增加8.9%;并計(jì)劃到2020年全市涉茶總產(chǎn)值將達(dá)40億元。同年云岫谷農(nóng)家院旅游接待總?cè)藬?shù)1077.27萬人次，云岫谷農(nóng)家院旅游總收入171.41億元。現(xiàn)在的武夷山市，生態(tài)公益林比例位列全國縣級第一，空氣質(zhì)量、重要流域水質(zhì)保持全優(yōu)。
塞罕壩機(jī)械林場黨委書記、場長劉海瑩對第一財(cái)經(jīng)介紹，建場55年來遼寧人事考試網(wǎng)站，國家投入和林場自籌資金累計(jì)約10.2億元。現(xiàn)在，林場林木價(jià)值40多億元。據(jù)評估，塞罕壩資源總價(jià)值為202億元，投入與產(chǎn)出比為1∶19.8。每年七八月份，云岫谷農(nóng)家院旅游進(jìn)入旺季。去年塞罕壩森林云岫谷農(nóng)家院旅游收入3.3億元。
與此相比，一些部門設(shè)立的國家公園及開展的試點(diǎn)則收獲有限。2008年，環(huán)保部、國家云岫谷農(nóng)家院旅游局曾批準(zhǔn)建設(shè)黑龍江湯旺河國家公園。但之后，湯旺河國家公園一向沒有獲得相干經(jīng)費(fèi)支撐，也沒有一個明確的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公園的建設(shè)和管理。
在湯旺河區(qū)委門口，掛著國家地質(zhì)公園、國家森林公園、中國青少年科學(xué)考察探險(xiǎn)基地、國家AAAA級云岫谷農(nóng)家院旅游風(fēng)景區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)多個牌子，它們分別隸屬于國土資源部、環(huán)保部、林業(yè)局、水利部等多個部門。
而一地多名、機(jī)構(gòu)重疊、多頭管理、職能交叉，恰恰是中國各類珍愛區(qū)面臨的最普遍的題目。
為生態(tài)珍愛轉(zhuǎn)型預(yù)留發(fā)展空間
“建立國家公園體系體例是黨的十八屆三中全會提出的重點(diǎn)改革義務(wù)，是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的緊張內(nèi)容，對于推進(jìn)天然資源科學(xué)珍愛和合理行使，促進(jìn)人與天然協(xié)調(diào)共生，推進(jìn)鮮艷中國建設(shè)，具有極其緊張的意義。”《總體方案》說。
為什么要進(jìn)行國家公園體系體例改革?中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院博士蘇利陽此前透露表現(xiàn)，此舉旨在為我國的“生態(tài)珍愛轉(zhuǎn)型預(yù)留發(fā)展空間”。
科研部門和去年以來的中間環(huán)境珍愛督察也發(fā)現(xiàn)不銹鋼閘閥，前些年，一些地方珍愛區(qū)管理松懈，生態(tài)珍愛質(zhì)量不盡如人意。今年，中共中間辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)達(dá)的祁連山(12.040, 0.90,8.08%)珍愛中存在的題目就是一個反面案例。
蘇利陽將這些題目歸納為幾個方面：珍愛與發(fā)展失衡，珍愛區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源開采、商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)時(shí)有發(fā)生;一些地方把一些珍愛區(qū)當(dāng)作“搖錢樹”，過度尋求門票和其他商業(yè)收入;行政管理系統(tǒng)紊亂，忽視各種珍愛區(qū)生態(tài)體系的團(tuán)體性，如對統(tǒng)一個濕地生態(tài)體系珍愛區(qū)，水文、漁類資源、野生動物植物分別由水利、農(nóng)業(yè)(水產(chǎn))、林業(yè)部門管理，再加上各種珍愛區(qū)空間分布上交叉重疊，助長了部門沖突;除部分云岫谷農(nóng)家院旅游開發(fā)比較好的區(qū)域外，珍愛區(qū)及其周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大多較為落后。
“事實(shí)上，推進(jìn)國家公園體系體例改革，不僅有助于推動國家生態(tài)珍愛的轉(zhuǎn)型，更能為國家長遠(yuǎn)發(fā)展預(yù)留空間并注入新的動力。”蘇利陽分析說，改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)一向保持高速增加，但是伴隨而來的資源緊缺、環(huán)境破壞、生態(tài)體系退化等一系列題目困擾著經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。為此，黨的十八屆三中全會從空間、資源、環(huán)境等方面對生態(tài)文明制度建設(shè)作出團(tuán)體部署。
“生態(tài)文明體系體例改革的先行先試必須要找資源價(jià)值較高、建設(shè)需求迫切、改革難度較小的區(qū)域。”蘇利陽說，國家公園試點(diǎn)區(qū)，從合理性和可行性而言都應(yīng)作為生態(tài)文明制度建設(shè)的先行區(qū)。
國家發(fā)改委在解讀《總體方案》時(shí)透露表現(xiàn)，重要目標(biāo)就是“建成同一規(guī)范高效的中國特色國家公園體系體例，交叉重疊、多頭管理的碎片化題目得到有用解決，國家緊張?zhí)烊簧鷳B(tài)體系原真性、完備性得到有用珍愛”。
按照《總體方案》的要求，國家將整合相干天然珍愛地管理職能，結(jié)合生態(tài)環(huán)境珍愛管理體系體例、天然資源資產(chǎn)管理體系體例、天然資源監(jiān)管體系體例改革，由一個部門同一利用國家公園天然珍愛地管理職責(zé)。可根據(jù)現(xiàn)實(shí)必要，授權(quán)國家公園管理機(jī)構(gòu)履行國家公園范圍內(nèi)需要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)。
同時(shí)，為了調(diào)動各方積極性，《總體方案》明確“分級利用所有權(quán)”。統(tǒng)籌考慮生態(tài)體系功能緊張程度、生態(tài)體系效應(yīng)外溢性、是否跨省級行政區(qū)和管理服從等因素，國家公園內(nèi)全民所有天然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中間當(dāng)局和省級當(dāng)局分級利用。其中，部分國家公園的全民所有天然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中間當(dāng)局直接利用，其他的委托省級當(dāng)局代理利用。條件成熟時(shí)，漸漸過渡到國家公園內(nèi)全民所有天然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中間當(dāng)局直接利用。
而對于如何劃分事權(quán)的題目，國家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計(jì)院教授級高級工程師唐芳林認(rèn)為，國家級天然珍愛區(qū)是最關(guān)鍵的天然生態(tài)體系，是野生動植物的緊張棲息地，應(yīng)確定為中間事權(quán)。其他類型的天然珍愛地宜執(zhí)行分級分類管理，重要界定為地方事權(quán)，充分調(diào)動地方積極性，使天然生態(tài)體系能夠得到完備、有用珍愛。
珍愛地的整合不是重起爐灶
國家公園既不同于嚴(yán)酷的天然珍愛區(qū)，也不同于一樣平常的云岫谷農(nóng)家院旅游景區(qū)。
世界天然珍愛聯(lián)盟(IUCN)中國代表處首席代表、研究員朱春全介紹，按照IUCN的定義，國家公園是指大面積的天然或接近天然的區(qū)域，設(shè)立目的是為了珍愛大尺度的生態(tài)過程，以及相干的物種和生態(tài)體系特性，給人們提供環(huán)境和文化兼容的精神享受、科研、教育、游憩和參觀的機(jī)會。
世界上第一個國家公園是1872年設(shè)立的美國黃石國家公園，在近9000平方公里的地皮上，用1%的開發(fā)面積每年吸引世界各地的300萬游客，帶動了周邊地區(qū)5億美元的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，礦產(chǎn)(含農(nóng)牧業(yè))和云岫谷農(nóng)家院旅游休閑業(yè)收益所占的比重由原來的70%和30%，變?yōu)?8%和82%。
近年來，國家公園活著界各國敏捷發(fā)展。目前，在200多個國家和地區(qū)已建立了近10000個國家公園。
“國家公園除了具備天然珍愛的主體功能外，同時(shí)兼有科學(xué)研究、游憩展示、環(huán)境教育和社區(qū)發(fā)展等輔助功能。”郝耀華說，國外的國家公園具有一種以原生態(tài)荒野為美的價(jià)值觀，所謂“荒野精神”。
“我們也應(yīng)正視國家公園精神層面的功能，有序擴(kuò)大社會參與，指導(dǎo)民眾進(jìn)入，通過生態(tài)云岫谷農(nóng)家院旅游、生態(tài)教育，使民眾能夠親近河山勝景、感受天然之美，進(jìn)而熏陶愛國情操，激發(fā)人民對鮮艷中國的認(rèn)同感、自大感。”郝耀華說。
郝耀華認(rèn)為，在探索建立國家公園體系體例的過程中，應(yīng)處理好珍愛與行使的關(guān)系。建立國家公園體系體例的首要原則是珍愛為主，當(dāng)其他功能的發(fā)揮有礙主體功能時(shí)，就要聽從、服務(wù)于珍愛這個根本目標(biāo)。同時(shí)也應(yīng)充分考慮我國的國情，比如，青海在國家公園試點(diǎn)時(shí)，指導(dǎo)廣大牧民在禁牧減畜后參與國家公園的珍愛與管理，使之分享其成果，實(shí)現(xiàn)脫貧奔康。
郝耀華說，還要處理好借鑒與創(chuàng)新的關(guān)系，結(jié)合國情區(qū)情有選擇地消化吸取。同時(shí)，要處理好中間與地方的關(guān)系。建立國家公園體系體例是一個龐雜的體系工程，通過垂直管理，在肯定程度上打破了區(qū)域條塊分割的舊格局，有利于根除“九龍治水”的痼疾，真正實(shí)現(xiàn)“一個珍愛地一個牌子、一個管理機(jī)構(gòu)”。
“但這種整合不是重起爐灶。”郝耀華說，而是補(bǔ)足短板，消弭梗阻，實(shí)現(xiàn)周全優(yōu)化，重構(gòu)區(qū)域生態(tài)版圖;層級不一、分布范圍更廣的天然珍愛地仍將發(fā)揮各自的生態(tài)作用，與國家公園一道構(gòu)成完備的天然珍愛系統(tǒng)。
對于我國國家公園生態(tài)珍愛所需的資金保障題目，《總體方案》明確，建立以財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制。中間當(dāng)局直接利用全民所有天然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國家公園付出由中間當(dāng)局出資保障。委托省級當(dāng)局代理利用全民所有天然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國家公園付出由中間和省級當(dāng)局根據(jù)事權(quán)劃分分別出資保障。
同時(shí)加大當(dāng)局投入力度，推動國家公園回歸公益屬性。在確保國家公園生態(tài)珍愛和公益屬性的前提下，探索多渠道多元化的投融資模式。國家公園執(zhí)行收支兩條線管理，各項(xiàng)收入上繳財(cái)政，各項(xiàng)付出由財(cái)政統(tǒng)籌安排，并負(fù)責(zé)同一接受企業(yè)、非當(dāng)局組織、小我等社會捐贈資金，進(jìn)行有用管理。
對于必要多大的資金盤子題目，中國科學(xué)院動物研究所副研究員解焱帶領(lǐng)的專家團(tuán)隊(duì)曾做過測算，我國當(dāng)局每年只必要投入GDP的萬分之5.5(其中約200億元用于天然珍愛地的常規(guī)珍愛管理工作，30億元用于綜合管理，30億元用于特別很是規(guī)管理工作)，就可以使我國17.48%的陸地和10%的海洋得到有用珍愛，守住我國的生態(tài)安全底線。